9月5日晚，寧波下橋村召開村民代表會議，40多名村民代表商議菜市場租金分配方案。

記者走訪的村子主干道上，36條“權(quán)力清單”漫畫隨處可見。新京報記者 金煜 攝

　　項目招投標(biāo)管理、集體資產(chǎn)資源處置、村民宅基地審批……如今，在浙江寧海縣多個行政村，這些重大事項都是村民自己說了算。

　　今年3月，寧海縣427個村的上萬名農(nóng)村干部和村民領(lǐng)到了一本小冊子：《寧海縣村級權(quán)力清單三十六條》，以漫畫形式闡述了包括村級招投標(biāo)、宅基地審批、低保戶申請等在內(nèi)的涉及農(nóng)村重大決策和民生問題的流程。小冊子的制作方，寧海縣紀(jì)委方面表示，流程均來自現(xiàn)有涉農(nóng)法規(guī)政策，其意在規(guī)范農(nóng)村干部的“小微權(quán)力”，幫助村民更好地實施自治。半年多以來，寧海縣反映村干部問題的新信訪量下降了八成以上，多位村干部表示，雖然因為程序更為透明而民主協(xié)商的過程增多，但因不再礙著人情辦事，工作更為輕松，干群矛盾緩解。專家表示，此舉也有助于防止村干部“小官巨腐”。

　　低保名額調(diào)整，未出現(xiàn)上訪

　　據(jù)新出的36條“權(quán)力清單”，低保申請必須要經(jīng)過兩委聯(lián)席會議商議、村民代表會議決議、結(jié)果公示7日等環(huán)節(jié)

　　寧海縣力洋鎮(zhèn)平巖村有800多人，來自五湖四海。今年，年輕的黨支部書記張賢安碰到了一件棘手事。

　　平巖村不富裕，年集體收入僅4萬元，貧困戶挺多。今年，民政部門調(diào)整了給村里的低保戶名額，從原先的43個名額下調(diào)為18個。

　　“任何一戶低保被取消名額，都可能跑來我家(鬧事)，因為他們覺得這就是你一人決定的。”張賢安說。

　　低保申請在過去的實際操作中，可能是村主任或村支書一人說了算，或頂多就在兩委聯(lián)席會議上通一下氣即可，而根據(jù)36條“權(quán)力清單”，低保申請必須要經(jīng)過兩委聯(lián)席會議商議、村民代表會議決議、結(jié)果公示7日等環(huán)節(jié)。

　　今年，針對低保事項，平巖村共進(jìn)行了四次村民代表會議協(xié)商，40多名黨員代表、8名兩委會班子為每戶人家打分、分類，最后定下了18人名單。

　　名單出來后，還是有兩戶人家跑到張賢安家里，希望幫其再“爭取一下”，“我說現(xiàn)在這不是我一人決定的，是大家一起決定的，你要覺得比哪戶人家更符合條件的，我們再重新召開會議。”

　　最終，此次分配低保并未出現(xiàn)大的矛盾，沒有村民就此事上訪。

　　村民參與“權(quán)力清單”梳理

　　權(quán)力清單所有內(nèi)容都來自現(xiàn)有法律法規(guī)，清單在村民代表會議通過，變成村規(guī)民約，這就是農(nóng)村依法自治的章程

　　36條“權(quán)力清單”是寧海縣為基層村干部權(quán)力上的一道“枷鎖”。實施“權(quán)力清單”的初衷，是為了在巨大民生工程投入背景下，規(guī)范村干部的行為。

　　“現(xiàn)在的村干部權(quán)力實在太大，有的村一年有幾百萬，甚至上千萬元的工程，一人獨攬大權(quán)，很容易犯錯誤。”寧海縣紀(jì)委書記李貴軍說。

　　去年以來，在新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)、涉農(nóng)惠農(nóng)項目落實下，寧海縣的民生工程投入達(dá)到4.7億元，如此巨額資金分配到146個村子，如果還存在“人情賬”、“糊涂賬”，重大事項依然還是村一把手做決定，則很容易出現(xiàn)問題。

　　最終出臺的“權(quán)力清單”手冊，是寧海縣紀(jì)委與各縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)上千人歷時半年，召開上百次會議，數(shù)易其稿后的結(jié)果。最后提煉出36條“權(quán)力清單”基本覆蓋農(nóng)村主要村務(wù)工作的內(nèi)容。

　　整個梳理過程也伴隨著村民參與。寧海縣紀(jì)委介紹，權(quán)力清單制作過程中，在村民代表會議上征求了20多個村子老百姓的意見，得到了普遍歡迎，“連手冊封面的顏色都是村民自己挑的。”參與該工作的寧海縣紀(jì)委宣教室主任嚴(yán)雪婷說。

　　“權(quán)力清單所有內(nèi)容都來自現(xiàn)有法律法規(guī)，是把過去模糊不清的內(nèi)容梳理。清單在村民代表會議通過，變成村規(guī)民約，這就是農(nóng)村依法自治的章程。”李貴軍說，“村民自治靠的是村規(guī)民約，我們就是幫助老百姓把這個寫到村規(guī)民約里去，讓老百姓都知道，這是村里面的章程。”

　　“紀(jì)委是搞基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，主要是管好村干部，不插手村民依法自治。”李貴軍說，“我們就是幫助村民搞好村務(wù)監(jiān)督工作。”

　　村干部決策面臨三級監(jiān)督

　　36條“權(quán)力清單”有著上級監(jiān)督下級、平級監(jiān)督、下級監(jiān)督上級三級監(jiān)督制度，出了問題，“總有一級會反映出來”

　　36條“權(quán)力清單”主要分成“村級集體事項”和“便民服務(wù)事項”兩大類，前者涉及村級重大決策，村級招投標(biāo)管理、村級集體資產(chǎn)資源處置等事項，后者涉及宅基地審批、救助救災(zāi)款申請、計生等涉及村民個人利益的事項。

　　牽扯到村集體經(jīng)濟收益使用、土地承包經(jīng)營、宅基地使用、征地補償費使用等重大事項方案，需要走包括“村黨組織提議”、“兩委聯(lián)席會議商議”、“黨員大會審議”、“村民代表會議決議”、“兩委會組織實施決議”5個過程在內(nèi)的“五議決策法”，其中，決議結(jié)果需公示3日，鎮(zhèn)里派駐的村監(jiān)會全程監(jiān)督。

　　“這就是民主決策的過程。”力洋鎮(zhèn)紀(jì)委副書記徐建岳說，明晰了村干部權(quán)力的決策過程，有著上級監(jiān)督下級(村監(jiān)會)、平級監(jiān)督(五議決策法)、下級監(jiān)督上級(公示)三級監(jiān)督制度，出了問題，“總有一級會反映出來”。

　　以征地款分配為例，他說，此前，在村干部權(quán)力未加以明確之前，征地款劃入村集體戶頭后，“劃過來多少錢老百姓不知道，村集體戶頭劃到個人戶頭多少錢也不知道”。

　　2006年到2008年，力洋鎮(zhèn)的三個村子，恰逢征地啟動，11個村干部因侵占征地款被判了刑，判刑的都是村主任、村書記和文書，“犯的都是一樣的事，都是集體犯罪，當(dāng)時對錢的監(jiān)管不到位。”徐建岳說。

　　而現(xiàn)在，在五個流程的會議審議中，村民就知道了多少征地款劃撥過來，這些錢不經(jīng)過村干部之手，而直接打入村民個人賬戶，且分配方案全部公示，村監(jiān)會也全程監(jiān)督。

　　“村干部是最大受益者”

　　“程序上出了問題，村干部可能頂多就是在村里面做一下檢討，紀(jì)委更多以警告、批評的方式處理，并不用啟動國家機器”

　　寧海縣紀(jì)委統(tǒng)計，“權(quán)力清單”實施半年多以來，寧海涉農(nóng)信訪同比下降15%，反映村干部廉潔自律問題的初信初訪案件下降了84%。

　　寧海縣的權(quán)力清單嘗試，得到了寧波市乃至浙江省的肯定，在象山、北侖等寧波其他區(qū)縣，類似的權(quán)力清單制度也正在推廣。

　　“村干部是最大受益者。”李貴軍反復(fù)提到自己的這個觀點，程序上出了問題，村干部可能頂多就是在村里面做一下檢討，紀(jì)委更多以警告、批評的方式處理，“以挽救為主”，而并不用啟動國家機器，而目前的做法，他認(rèn)為是在“治本”，“真正的制度建立起來，才能解決根本問題。”

　　在推行權(quán)力清單過程中當(dāng)?shù)匾苍庥黾ち覜_突。

　　下橋村就曾經(jīng)歷過類似的沖突。逢36條“權(quán)力清單”出臺之際，下橋村當(dāng)時決定在菜市場引入大超市。下橋村菜市場位于極好的繁華地段，是一座三層共近2萬平米的大樓。按照規(guī)定，如此大項目必須公開招標(biāo)。

　　村主任陳冬娥透露，招標(biāo)前不少人向她送錢，希望不要公開招標(biāo)，她都拒絕了。“現(xiàn)在有36條，你再送就不要來招標(biāo)了。”

　　招標(biāo)當(dāng)天，陳冬娥看好的一家超市負(fù)責(zé)人沒有出現(xiàn)在現(xiàn)場。事后，她才知道，反對公開招標(biāo)的村民制造事端，令該超市負(fù)責(zé)人無法趕赴招標(biāo)。涉事村民被拘留。

　　“一些村民形成了習(xí)慣，認(rèn)為你招標(biāo)，我就找你村主任和書記。如果你不給我，那就是你把我卡住了。”寧海縣紀(jì)委黨風(fēng)室主任葛知宙說，“你要執(zhí)行36條，那我就要反對你，包括反對你招來參加投標(biāo)的企業(yè)。”

　　桃源鎮(zhèn)首次公開招標(biāo)以失敗告終。第二次招標(biāo)，鎮(zhèn)干部前來助陣，強力推動，終于順利完成。一家陳冬娥從未接觸過的企業(yè)成功競標(biāo)，此前涉事企業(yè)因心生擔(dān)憂未出現(xiàn)。

　　“這是36條觸動了一些人的利益而發(fā)生的極端例子。”李貴軍希望隨著講規(guī)矩、講規(guī)范的理念進(jìn)一步推廣，曾經(jīng)破裂的農(nóng)村社會關(guān)系可以得到重新修復(fù)，“把權(quán)力放在陽光之下后，每個人的尊嚴(yán)和價值都可以得到維護。”

　　寧海縣嘗試的“權(quán)力清單”，類似于村民自治里面的實施細(xì)則，讓群眾掌握法律，看得懂法律，得以進(jìn)行監(jiān)督。把村民自治的權(quán)利細(xì)化了，對村干部權(quán)力進(jìn)行明確的規(guī)范，這應(yīng)該說是很大的進(jìn)步。

　　從制度建設(shè)看，村民實施自治，排除外來干預(yù)，但同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過紀(jì)委加強黨對村支書、村黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這是目前現(xiàn)實可操作的體制。

　　——中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌

　　新京報記者 金煜