財(cái)稅體制改革中最核心、最關(guān)鍵的一步——預(yù)算管理制度改革終于邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

　　10月8日，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)公布，近8000字的內(nèi)容闡明了政府如何把超過18萬億元的公共財(cái)政資金管好、花好。

　　《決定》全文由預(yù)算管理制度改革的緊迫重要性、總體方向、具體工作和保障工作四部分組成，改革核心內(nèi)容“具體工作”由7大項(xiàng)25條組成，涉及全口徑預(yù)算、預(yù)算透明、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建立、稅收和非稅征管、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整、國庫資金管理、地方債管理等方面。

　　6月30日，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》在中共中央政治局會議上通過。至今100天里，預(yù)算管理體制改革動作頻頻：8月底，修訂跨三屆人大的新《預(yù)算法》在十二屆全國人大常委會上通過，這為預(yù)算管理體制改革奠定了法律基礎(chǔ)；9月21日，首份全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理文件——《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，這直接為預(yù)算管理改革中的“規(guī)范地方政府債務(wù)管理”定調(diào)；10月8日《決定》出臺為整個(gè)預(yù)算改革指明道路。

　　中國青年報(bào)記者采訪的多名財(cái)稅法學(xué)者表示，《決定》中的25條主要建立在新《預(yù)算法》修訂的內(nèi)容基礎(chǔ)上，為2015年1月1日起實(shí)施的新《預(yù)算法》做準(zhǔn)備，對新《預(yù)算法》中的原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，其中不乏亮點(diǎn)。

　　比如，在提出壓縮引起地方政府“跑部錢進(jìn)”的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，《決定》明確“逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例為56.7%。

　　對地方政府非常關(guān)心的上級政府轉(zhuǎn)移支付，《決定》除了對轉(zhuǎn)移支付時(shí)間作了具體規(guī)定外，更是明確了提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)的比例要達(dá)到90%。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君表示，這兩個(gè)比例數(shù)字的明確，傳遞出了積極信號，即未來轉(zhuǎn)移支付體系中一般轉(zhuǎn)移支付要占主導(dǎo)，而且轉(zhuǎn)移支付時(shí)間大大提前，便于地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，而不是到年底“突擊花錢”，但他同時(shí)指出，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付問題的關(guān)鍵不在于比重高低，而在于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度本身是對地方事務(wù)武斷干涉，管理分散，不夠靈活，今后應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府的財(cái)政治理能力。

　　《決定》提出的“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”引起了財(cái)稅法學(xué)界的關(guān)注。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮認(rèn)為，在現(xiàn)行的單一年度預(yù)算平衡機(jī)制下，地方政府對財(cái)政資金安排一年一考慮、一年一定事，不利于顧及長遠(yuǎn)。而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制則可編列赤字，分年彌補(bǔ)，超收和短收也得到規(guī)范，也弱化了對收入預(yù)算的考核，促進(jìn)依法征管，且硬化支出預(yù)算約束。

　　“但推行跨年度、一般為3年的預(yù)算平衡時(shí)不能忽略了年度平衡，一些地方政府可以列赤字，但能否保證它第三年平衡？如果平衡不了怎么辦？這需要配套細(xì)則來規(guī)范，我擔(dān)心這會讓地方政府過度使用公共資金。”鄧淑蓮稱。

　　另外，在對有“第二國庫”之稱的財(cái)政專戶的清理上，《決定》在規(guī)定各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶基礎(chǔ)上，明確提出“除財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在兩年內(nèi)逐步取消”。

　　《決定》公布當(dāng)天，財(cái)政部負(fù)責(zé)人在解讀時(shí)表示，財(cái)政專戶是財(cái)政部門為履行財(cái)政管理職能，在商業(yè)銀行開設(shè)的用于管理核算特定財(cái)政資金的銀行結(jié)算賬戶。財(cái)政專戶有利于彌補(bǔ)國庫單一賬戶操作技術(shù)上的不足，與財(cái)政部門開設(shè)在人民銀行的國庫單一賬戶，財(cái)政部門和預(yù)算單位開設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶，共同構(gòu)成了我國的國庫單一賬戶體系。財(cái)政專戶主要是用來滿足社會保險(xiǎn)基金核算管理、一些具有專項(xiàng)用途的資金管理、非稅收入收繳管理、鄉(xiāng)級財(cái)政資金存放、外國政府和國際金融組織貸款贈款資金管理、外幣資金核算管理等需要。目前國庫暫時(shí)還不能完全替代財(cái)政專戶。

　　2011年以來，財(cái)政部連續(xù)3年組織開展清理整頓地方財(cái)政專戶工作，累計(jì)撤并地方財(cái)政專戶7.4萬多個(gè)，撤戶率達(dá)32.4%。下一步，將按照國務(wù)院的要求，全面清理整頓財(cái)政專戶，今后各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在兩年內(nèi)逐步取消。

　　在王雍君看來，這一措施“相當(dāng)嚴(yán)厲”，將促進(jìn)國庫集中收付制度，他認(rèn)為，現(xiàn)有的絕大多數(shù)財(cái)政專戶都應(yīng)取消，且財(cái)政專戶的設(shè)立、保留應(yīng)當(dāng)報(bào)人大審查和批準(zhǔn)，因?yàn)檫@是公款賬戶，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過立法機(jī)關(guān)授權(quán)，由納稅人代表來決定，從而樹立“公款神圣不可侵犯”的觀念。

　　中國政法大學(xué)財(cái)稅金融法研究所教授施正文一直堅(jiān)持的觀點(diǎn)是，從技術(shù)上和理論上，取消財(cái)政專戶完全可以做到。保留財(cái)政專戶就是為了保護(hù)部門利益。折中意見是，財(cái)政專戶可以設(shè)，錢可以不放在國庫，但權(quán)限要嚴(yán)格，由全國人大常委會決定或法律規(guī)定誰能設(shè)財(cái)政專戶。

　　8月底全國人大常委會通過修訂后的新《預(yù)算法》規(guī)定了“中央國庫由中國人民銀行經(jīng)理”，明確了央行經(jīng)理國庫制度，因?yàn)樨?cái)政部門不能既做會計(jì)又是出納。但因?yàn)橥瑫r(shí)又規(guī)定對法律有明確規(guī)定或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶，這一特別規(guī)定又使得央行經(jīng)理國庫的效力大打折扣。關(guān)于國庫制度改革，學(xué)界早就提出建立單一賬戶，所有財(cái)政收入必須存入央行的單一賬戶，誰用錢由財(cái)政部門批，國庫負(fù)責(zé)撥款，不經(jīng)過具體行政部門，由國庫直接撥給第三方。記者 王亦君