備案審查為地方立法探索提供支持
　　 全國人大常委會法工委公布“支持型”備案審查案例

□ 本報記者　　朱寧寧

　　2021年備案審查工作情況報告于去年底亮相。延續(xù)以往的慣例，這份報告披露了多起典型性案例。其中，一起備案審查為地方開展立法探索提供支持、為地方立法創(chuàng)新留下余地的案例尤為引人關(guān)注。

　　在這起案例中，有公民針對地方性法規(guī)設(shè)置了高于道路交通安全法的行政處罰提出審查建議。全國人大常委會法制工作委員會依法啟動審查程序并最終作出結(jié)論：該規(guī)定是地方人大基于管理需要對非機動車上道路行駛的新情況、新問題作出的回應(yīng)，一定程度上補足了法律規(guī)定，既符合法律的原則和精神，又一定程度補足了法律規(guī)定的滯后。

　　“為發(fā)揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用，應(yīng)當允許地方在合理范圍內(nèi)先行探索，逐步形成行之有效的經(jīng)驗，既解決實踐急需，又為下一步修改完善國家法律提供實踐依據(jù)?！比珖舜蟪Ｎ瘯üのㄒ?guī)備案審查室主任梁鷹說。

　　值得關(guān)注的是，目前實踐中，如何處理好維護法治統(tǒng)一和鼓勵地方創(chuàng)造性開展地方立法工作二者之間的辯證關(guān)系，是地方立法面臨的一個重要課題。進入新時代，面對日益變化的社會管理帶來的困難和挑戰(zhàn)，怎樣守住地方立法底線？合法行使立法權(quán)的同時如何保障公民合法權(quán)利？如何在城市管理和依法治理之間尋求一種平衡？這些都是目前地方治理中需要面對和考慮的現(xiàn)實問題。

　　在這一背景下，這一典型案例傳遞出一個信號，地方可以在合理范圍內(nèi)先行立法探索為完善相關(guān)法律提供經(jīng)驗，發(fā)揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用。

　　公民寫信提出審查建議

　　事情要追溯到2021年6月。某市居民給全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室寫來一封信，建議對《××市非機動車安全管理條例》（以下簡稱《條例》）進行審查。

　　信中，該公民認為，《條例》第四十二條規(guī)定，違反本條例第十三條第一款、第十六條、第十九條第三款、第二十條第三款規(guī)定，駕駛無號牌的非機動車上道路行駛，專用號牌電動自行車未按規(guī)定進行安全技術(shù)檢查，駕駛禁止通行的非機動車上道路行駛，或者未按規(guī)定使用懸掛專用號牌的電動自行車的，由公安機關(guān)處五十元以上二百元以下罰款。然而，道路交通安全法第八十九條規(guī)定，非機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款。

　　在這位公民看來，《條例》規(guī)定的行政處罰的幅度已超出道路交通安全法的處罰幅度，違反了行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，超越法定的立法權(quán)限，據(jù)此提出審查建議，建議予以糾正。

　　地方探索獲法工委支持

　　接到信后，全國人大常委會法工委隨即啟動了審查程序。

　　法工委經(jīng)研究認為，道路交通安全法是對違反法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定行為進行處罰的一般上位法?！稐l例》第四十二條作出的行政處罰規(guī)定，是對非機動車“違反道路通行規(guī)定”行駛的處罰。2004年道路交通安全法正式施行。隨著社會發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，許多新的非機動車種類，如二輪、三輪、四輪電動車等大量出現(xiàn)，其速度、危險性大大增加，導(dǎo)致非機動車道路安全事故的發(fā)生率、傷亡率大幅提高，社會危害性明顯增加。

　　法工委在審查意見中指出，在這一背景下，地方基于地方管理的實際需要，對非機動車上道路行駛的新情況、新問題作出回應(yīng)，一定程度上補足了法律規(guī)定，因此，可允許地方在合理范圍內(nèi)先行探索，在探索中根據(jù)法規(guī)實施情況適時調(diào)整完善，形成探索經(jīng)驗，為完善法律提供支持。

　　“考慮到目前大量非機動車上路行駛帶來較多的安全隱患，地方為了引導(dǎo)廣大居民有序安全利用好非機動車現(xiàn)代交通工具，在上位法還未及時作出調(diào)整的情況下從實際需求出發(fā)做一些合理探索，提高處罰額度，屬于地方立法發(fā)揮創(chuàng)造性、創(chuàng)新性、探索性作用的具體生動實踐，應(yīng)予以鼓勵?！绷胡椪f。

　　共同努力探尋基本平衡

　　地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。維護國家法治統(tǒng)一，是完善中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在要求，也是地方立法必須遵循的法定原則和前提。

　　從堅持和完善國家制度方面來說，需要給地方放權(quán)，加大地方立法空間，讓地方能有更多先行先試，真正發(fā)揮其“試驗田”作用，服務(wù)地方改革發(fā)展穩(wěn)定大局，但與此同時，地方立法也必須以維護國家法治統(tǒng)一為前提。因此，把握好對地方性法規(guī)備案審查的標準和尺度十分關(guān)鍵，這也是新時代備案審查能力和制度建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)。

　　“地方可以在符合法治要求的框架內(nèi)做調(diào)整，根據(jù)新情況做一些探索。一方面，地方管理者包括立法機關(guān)要維護國家法治統(tǒng)一，嚴格遵循立法權(quán)限，守住法律底線。同時，也要鼓勵地方在法治框架內(nèi)根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，有針對性地積極開展探索?！绷胡椪f。

　　梁鷹指出，對于因上位法滯后而允許地方性法規(guī)超出上位法規(guī)定的幅度設(shè)定處罰，應(yīng)屬特例，只適用于極少數(shù)情況，進行個別判斷。因此，不宜作為一個普遍標準。應(yīng)避免使地方認為可以隨意突破上位法處罰幅度。地方如認為上位法滯后，還是應(yīng)該提出修法的議案為妥?！翱傊?，立法與實踐應(yīng)當相互適應(yīng)、相互調(diào)整，共同推動社會發(fā)展進步。在現(xiàn)代化管理的需求和守住法治底線之間，各方應(yīng)共同努力來探尋基本的平衡。”

　　典型案例具有特殊意義

　　在全面依法治國的背景下，地方立法的質(zhì)量直接影響地方的治理能力和治理水平。一方面，地方立法必須創(chuàng)新，必須緊密結(jié)合當?shù)貙嶋H，回應(yīng)地方需求，突出內(nèi)容創(chuàng)新，才能彰顯其在地方事務(wù)管理中的獨立價值。然而，地方立法如果一味追求大膽創(chuàng)新，也容易出現(xiàn)“過度創(chuàng)新”“越界創(chuàng)新”等情形，甚至引發(fā)對地方性法規(guī)合法性的爭議。

　　在一些業(yè)內(nèi)專家看來，法工委公布的這一典型案例具有十分特殊的意義。

　　“地方性法規(guī)提高罰款數(shù)額有其合理性，有利于規(guī)范非機動車駕駛行為、防范因此而引發(fā)的交通事故、保障人民的生命健康。從這一角度出發(fā)，上下位法的不一致更多是由上位法滯后所造成的，而下位法則及時彌補了由于上位法滯后而造成的立法供給合理性、有效性不足的問題。因此，此種符合上位法精神、在合理范圍內(nèi)所開展的立法探索值得肯定，相關(guān)地方立法機關(guān)的積極性也值得予以保護。”上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥說。

　　在林彥看來，該案的意義即在于，備案審查機關(guān)并未僅僅根據(jù)立法權(quán)限及法的位階簡單地認定與上位法不一致的下位法無效，而是從實質(zhì)合理性的角度出發(fā)，比較權(quán)衡內(nèi)容不一致的上下位法究竟哪一方更符合社會發(fā)展需要、是更有效的立法供給，再決定相關(guān)下位法的去留與存廢。

　　對地方性法規(guī)進行備案審查，既可以監(jiān)督地方立法，也能促進地方立法?！皞浒笇彶榈墓δ苤患丛谟凇m錯’，這也是‘有錯必糾’的題中之義。但是也應(yīng)當看到，單純、片面地糾錯在客觀上會一定程度產(chǎn)生打擊地方立法探索積極性的溢出效果。這顯然不是備案審查制度的初衷。”浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊說。

　　鄭磊認為，此次法工委公布“支持型”備案審查案例，既可以避免出現(xiàn)打擊地方立法創(chuàng)新探索積極性的副作用，還可以與“糾錯型”案例雙管齊下，表明加強備案審查工作并不會壓縮地方的依法立法空間和立法探索。在糾正“問題”法規(guī)的同時，備案審查也重視保障地方依法立法。

　　制圖/李曉軍